Rezension von: Graf Hue de Grais: Handbuch der Verfassung
und Verwaltung in Preussen und dem deutschen Reich. Berlin 1882, und: A. von
Kirchenheim: Einführung in das Verwaltungsrecht. Nebst Grundriss. Stuttgart
1885, und: Georg Meyer: Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechtes. 1. Bd.
Leipzig 1883, 2. Bd. Ebd. 1885, und: Edgar Löning: Lehrbuch des deutschen
Verwaltungsrechts. Leipzig 1884, und: Carl Freiherr von Stengel: Lehrbuch
des deutschen Verwaltungsrechts. Stuttgart 1885, in: Grünhuts Zeitschrift,
Jahrgang 1887, S. 478-483.
[Rezension:] Graf Hue de Grais: Handbuch der Verfassung und Verwaltung in
Preussen und dem deutschen Reich. [Und Kirchenheim 1885, Meyer 1883 u. 1885, Löning 1884, Stengel 1885.]
[...] Berlin 1882; A. von Kirchenheim: Einführung in
das Verwaltungsrecht Nebst Grundriss. Stuttgart, 1885; Prof. Georg Meyer:
Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechtes I.Bd. Leipzig 1883, II.Bd., 1885;
Prof. Edgar Löning: Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts. Leipzig 1884;
Prof. Carl Freiherr von Stengel: Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts.
Stuttgart 1885.
[...] Berlin 1882; A. von Kirchenheim: Einführung in
das Verwaltungsrecht Nebst Grundriss. Stuttgart, 1885; Prof. Georg Meyer:
Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechtes I.Bd. Leipzig 1883, II.Bd., 1885;
Prof. Edgar Löning: Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts. Leipzig 1884;
Prof. Carl Freiherr von Stengel: Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts.
Stuttgart 1885.
Es ist wohl kein Wunder, wenn die Staatswissenschaft in
engem Contact, in enger Wechselwirkung mit der politischen Entwicklung sich befindet
und den Strömungen und Schwingungen des staatlichen Lebens theilweise folgt,
theilweise dieselben beeinflusst. In den vier Decennien (1830-1870), in denen die
europäischen Continental-Staaten sich in beständigen Verfassungskrisen befanden, und
die Geister sich vorwiegend mit der Frage der besten „Constituirung“ der Staaten,
der besten „Verfassungsform“ beschäftigten: da stand auch auf der Tagesordnung der
Theorie vorwiegend das „Verfassungsrecht“. Diese Bewegung nahm ihr Ende zu Anfang
der 70er Jahre, da die Völker der Continentalstaaten, vor allen Oesterreichs und
Deutschlands, mit neuen Verfassungen beglückt wurden. Nun begann eine andere
Bewegung. Man fing nämlich an gewahr zu werden, dass die „Verfassung“ allein noch
bei weitem nicht alle politischen Schmerzen heile. Diese geringe Wirkung der neuen
Verfassungen schrieb man dem mangelhaften Ausbau der
Verwaltungen zu. Den
praktischen Bestrebungen der
Verwaltungsreform seit dem Ende der 70er Jahre
(Verwaltungsgerichtshöfe etc.) entspricht in der Literatur eine eifrigere
Bearbeitung der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts, wovon die Reihe der oben
angeführten Schriften Zeugniss gibt, wozu noch in Oesterreich ein „Verwaltungsrecht“
von
Ullbrich (1884) und die „Verwaltungs-
479
lehre“ mit besonderer
Rücksicht auf das österreichische Verwaltungsrecht“ vom Schreiber dieser Zeilen
(Innsbruck 1882) hinzugefügt werden muss. Allerdings darf nicht verschwiegen werden,
dass obige Schriften in erster Linie zu
Lehrzwecken verfasst
wurden. Damit ist eigentlich
Alles gesagt – insbesondere aber
auch, dass wir in denselben eine Fortbildung der
Wissenschaft
weniger zu suchen haben, höchstens hie und da eine
Ausbildung des
„Systems“.
Eine Grundrichtung tritt in allen
diesen „Lehrbüchern“ charakteristisch hervor, d. i. die Geltendmachung des
Grundsatzes der „verfassungsmässigen Verwaltung“, womit dieselben zugleich die
historische Continuität mit dem deutschen Staats- oder Verfassungsrecht der
verflossenen Jahrzehnte aufrecht erhalten.
Daneben ist insbesondere in den „Lehrbüchern“ das Bestreben
unverkennbar, das „Verwaltungsrecht“ als eine selbständige, den andern und ältern
Rechtsdisciplinen ebenbürtige und gleichberechtigte Wissenschaft hinzustellen. In
letzterer Beziehung ist insbesondere
Kirchenheim sehr
eifrig und verdienstvoll. Wohlgerüstet bricht er eine Lanze für das Verwaltungsrecht
als – wie sollen wir sagen? – kathederfähige Rechtsdisciplin. In seinem Eifer setzt
er sogar den Begriff „Rechtsstaat“ dem Begriff „Verwaltungsstaat“ gleich, womit er
implicite die „Verwaltung“ als den kostbarsten Inhalt des modernen Staates – wofür
man bisher nur „das Recht“ hielt – proclamirt, (S. 21). Diese Ansicht ist so recht
bezeichnend für den Standpunkt unserer Tage, wo man von der „Verfassungsduselei“
sich ernüchterte und die „Verwaltung“ als den eigentlichen
Kern des Staates ansehen möchte. Uebrigens hat
Kirchenheim in
seiner „Einführung“ eine vortreffliche Propädeutik des Verwaltungsrechtes geliefert;
alles Bemerkenswerthe und Wichtige, was sich auf die Verwaltung bezieht, wird da in
knapper Form und mit den nöthigen literarischen Belegen versehen, erörtert und
zusammengestellt – also: allgemeine Begriffe, Geschichte der Verwaltung, Grundlagen
der Organisation, Literatur und „System“.
Hue de Grais ist mehr
Praktiker; er gibt kein
Lehr-, sondern ein
Handbuch, also mehr für die Praxis berechnet.
Hue de Grais hat es
verstanden, aus den deutschen und preussischen Verfassungs- und Verwaltungsgesetzen
die wichtigsten Bestimmungen systematisch zu ordnen, wobei er in Noten unter dem
Text auf die Gesetzesstellen verweist.
Hue de Grais'
Handbuch ist eine „hübsche Zusammenstellung“ – damit ist Charakter und Werth seiner
Arbeit am besten bezeichnet.
Dagegen haben die drei „Lehrbücher“
Meyer,
Löning und
Stengel das
Lehrbuchartige gemeinsam. Ueberhaupt überwiegt in diesen Lehrbüchern das Gemeinsame,
während die Unterschiede sehr geringfügig sind. dies Uebereinstimmung fürht daher,
dass jedes dieser Lehrbücher offenbar aus den Verhältnissen und Bedürfnissen der
Lehrkanzeln für Verwaltungsrecht erwachsen ist; jeder der Herren Verfasser hat eben
aus seinen Collegienheften ein Lehrbuch
für seine Schule
verfasst.
480
Die Eintheilung der staatlichen „Thätigkeit“
geschieht da überall nach denselben herrschenden Gesichtspunkten (Gesetzgebung,
Rechtspflege, Verwaltung); sohin ist auch die Eintheilung der Verwaltung („im
weiteren Sinn“ und „im engeren Sinn“) die gleiche und auch die Anordnung des Stoffes
wenig verschieden. Die im I. Buch vorausgeschickten „allgemeinen Lehren“ handeln bei
Meyer von den Organen der Verwaltung, der Verwaltungsgerichtsbarkeit und dem
Verfahren in Verwaltungssachen; dann folgt im zweiten Buch die Darstellung der
ganzen
inneren Verwaltung (Verwaltung im engeren Sinne),
worauf im dritten Buch die Darstellung der Verwaltung im weiteren Sinn, also
Verwaltung der äusseren Angelegenheiten, des Heerwesens und der Finanzen den Schluss
bildet. Dass letztere
drei Verwaltungsgebiete (die auch
Referent in das System seiner Verwaltungslehre mit einbezog) von
Löning und
Stengel ganz
übergangen werden, kann nicht als Fortschritt gelten. Referent glaubt, dass nach der
von
Stein gegebenen Anregung und nach der Natur der Sache diese hochwichtigen drei
Verwaltungsgebiete in jedem System des Verwaltungsrechts behandelt werden sollten.
Löning's
Eintheilung des Stoffes der „inneren Verwaltung“ ist nicht unpraktisch. Er behandelt
in drei Büchern 1. die
Organisation, 2. die
Thätigkeit, 3. die
Gerichtsbarkeit der Verwaltung
(Verwaltungsgerichte). Hier fällt somit der Schwerpunkt der Darstellung ins zweite
Buch, wo die gesammte Thätigkeit der inneren Verwaltung zur Darstellung gelant.
Stengel versucht es,
in der Einleitung die öffentlichen Verwaltungsverhältnisse zu
juristischen Begriffen zu verarbeiten (öffentliche Rechte und Pflichten,
öffentliches Vermögen und öffentliche Sachen), was einen verdienstvollen
Ansatz zu einer juristischen Behandlung der Verwaltungsrechts
bildet; sodann folgt als „allgemeine Lehre[“] die Darstellung der Selbstverwaltung,
des „Amtsorganismus“, des
Verfahrens und der „Controle“ der
Verwaltung (Verwaltungsgerichtsbarkeit), worauf im „besonderen Theil“ die „innere
Verwaltung“ dargestellt wird.
Das sind die wichtigesten Unterschiede zwischen diesen drei
Lehrbüchern, Abgesehen von der grösseren Vollständigkeit des
Meyer'schen sind
diese Unterschiede rein formaler Natur. wie steht es nun mit dem eigentlichen
Inhalt, mit dem in diesen Lehrbüchern dargebotenen
Stoff?
Einige allgemeine geschichtliche Notizen, etwas aus den
positiven Bestimmungen über jede Verwaltungseinrichtung und schliesslich einige
Hinweisungen auf die betreffenden Gesetze – damit wird jedes einzelne Gebiet
staatlicher Thätigkeit abgefertigt. Die Uebereinstimmungen in den Drstellungen der
einzelnen Partien, namentlich in den Einleitungen derselben, ist meist fast
wörtlich. Man verlgeiche z. B. die Abschnitte über Geldwesen.
Meyer I, 437: „Das
Geld dient im
volkswirthschaftlichen
Verkehr als
Tauschmittel, Werthmesser und
Werthbewahrer.
481
Löning S. 661. „
Geld im
volkswirthschaftlichen Sinne ist das Gut, das als allgemeines
Tauschmittel und deshalb auch bei Vergleichung von
wirthschaftlichen Gütern als allgemeiner
Werthmesser dient.“
Stengel S. 402.
„Unter
Geld im volkswirthschaftlichen Sinne versteht man
dasjenige Gut, das als
allgemeines Tauschmittel und Werthmesser
(deshalb auch als Werthbewahrer dient.“
Wir könnten solche fast wörtliche Uebereinstimmungen in den
Erklärungen der einzelnen verwaltungsrechtlich in Betracht kommenden Erscheinungen
sehr viele citiren. Dazu kommt noch, dass die wenigen historischen Daten bei jeder
Partie, und auch die positiven rechtlichen Bestimmungen fast dieselben sind.
Diese theils unwillkürlichen, theils nothwendigen und selbstverständlichen Uebereinstimmungen und
Wiederholungen sind leider ein Beweis, dass es mit der „Wissenschaftlichkeit“ dieses
„Verwaltungsrechts“ nicht am besten bestellt ist, wie denn auch der beliebte Titel
„Verwaltungsrecht“ die Thatsache nicht
ändert, dass in diesen Lehrbüchern meistens Verwaltungslehre, aber blutwenig Rechtswissenschaft enthalten
ist. Wir wollen damit keinen Vorwurf ausgesprochen, sondern nur eine Thatsache constatirt haben. Denn auch die Excerpirung und
Mittheilung bestehender positiver Bestimmungen, z. B. über Jagdrecht oder Maasse und
Gewichte, ist noch immer nichts Rechtswissenschaftliches,
sondern pure Verwaltungslehre.
Wie gesagt, diese Bemerkungen sollen keineswegs irgend
einen Tadel aussprechen, vielmehr nur zum Anknüpfungspunkt dienen für die Frage nach
dem eigentlichen Werth des sogenannten „Verwaltungsrechts“ als Wissenschaft und sodann als Lehre, letzteres mit
Rücksicht auf das rechts- und staatswissenschaftliche Studium an den Universitäten.
Was nun zuerst den Werth des „Verwaltungsrechts“ als Wissenschaft betrifft, so können wir denselben vorderhand
noch nicht hoch anschlagen. Jede Wissenschaft erfordert vor Allem ein einheitliches Object. Der Zoologe untersucht den thierischen
Körper – der Astronom forscht nach den Gesetzen des Umlaufes der Himmelskörper – der
Psychologe beobachtet die seelischen Vorgänge und Erscheinungen; der Romanist
studirt die Entwicklung des römischen Rechts, das auf einheitlichen Principien
beruht, von einheitlichem Geiste beseelt ist, den es in all seinen Institutionen zur
Erscheinung bringt.
Wie steht es nun in dieser Beziehung mit dem
Verwaltungsrecht? Die Gegenstände desselben sind so disparat und weit
auseinanderliegend, dass es sehr schwer ist, die Einheitlichkeit und den inneren
Zusammenhang unter denselben
so herzustellen, dass dieselben
nicht nur äusserlich durch ein loses „System“ verbunden, sondern gleichen
allgemeinen Principien untergeordnet werden. Allerdings bildet der
Staat und sein
Interesse den gemeinsamen Nenner für
all'
482
diese verschiedenartigen Gebiete der Verwaltung: es ist aber bis
heutzutage den Verwaltungsrechtslehrern noch nicht gelungen, aus diesem
einen Punkte das ganze
Rechtssystem
der Verwaltung herauszuconstruiren. Und doch könnte nur in diesem Falle das
Verwaltungsrecht seinen streng
wissenschaftlichen und
rechtswissenschaftlichen
Charakter erhalten.
Wie die Sachen heute liegen, ist die Lösung dieser Aufgabe
noch in weiter Ferne. Schon der Umstand, dass die meisten Verwaltungsrechtslehrer
nur einige unzusammenhängende Gebiete des Verwaltungsrechts,
für
welche anderweitig nicht gesorgt ist, bearbeiten, erschwert die Herstellung
einer inneren Einheitlichkeit und eines engen Zusammenhanges unter denselben. Man
sucht in den heutigen Lehrbüchern des Verwaltungsrechtes vergebens nach dem
gemeinsamen Boden, aus dem die Bestimmungen über „Uferschutz“
und „Unfallversicherung“, über „Postanstalten“ und „Gesundheitspflege“
herausgewachsten sind; vergebens nach den gemeinsamen Principien, die auf diesen
heterogenen Gebieten des Verwaltungsrechtes Ausdruck und Anwendung finden. Dieses
blos mechanische Beisammensein ohen organische Einheitlichkeit bildet das schwere
Bedenken, das heutzutage noch gegen das Verwaltungsrecht als Wissenschaft geltend
gemacht werden muss. Doch muss anerkannt werden, dass vielfach bereits Ansätze zu
einem Fotschritt in dieser Beziehung wahrnehmbar sind, so z. B. wie schon erwähnt,
in der
Stengel'schen „Einleitung“ und in dem Umstande, dass das
Meyer'sche Lehrbuch im zweiten Bande (1885) Gebiete staatlicher Thätigkeit,
die bisher von den Verwaltungsrechtslehrern ganz übergangen wurden (Aeusseres,
Finanzen, Heer) in den Rahmen des Verwaltungsrechtes mit einbeziehen (was auch
Referent in seiner Verwaltungslehre – 1882 – gethan hat). Dieser letztere Umstand
darf nicht unterschätzt werden; denn nur aus der Behandlung der
gesammten Verwaltungsthätigkeit des Staates und der Betrachtung des
Verwaltungsrechtes auf diesem
gesammten Gebiete üwrden sich
mit der Zeit
einheitliche Gesichtspunkte für die wissenschaftliche
und auch juristische Verarbietung des Verwaltungsrechtes ergeben können.
Müssen wir die Frage nach dem Werth des Verwaltungsrechtes
als Wissenschaft vorderhand noch mit grosser Reserve und mit gewissen Verwahrungen
beantworten: so könne nwir andererseits dasselbe „Verwaltungsrecht“ als
akademische Lehre rückhaltlos acceptiren. Gerade der Umstand,
der heutzutage noch den wissenschaftlichen Charakter des Verwaltungsrechtes
beeinträchtigt, die Mannigfaltigkeit seiner Gegenstände und die Verschiedenheit
seiner Gebiete: gerade dieser Umstand erhöht den
didaktischen
Werth desselben als Bildungsmittel nicht nur für den angehenden politischen Beamten,
sondern auch für den zukünftigen Richter. Das „Verwaltungsrecht“ mit Inbegriff der
mit demselben engverbundenen Verwaltungs
lehre, kann, indem es
sich über alle Gebiete staatlicher Thätigkeit verbreitet, als akademische
483
Lehre für die
politische Bildung der
Hochschüler ausgezeichnete Dienste leisten.
Allerdings muss es auch zu diesem Zwecke die bisherige,
ganz unbegründete Beschränkung auf die sogenannte „innere Verwaltung“, die wir noch
bei
Löning und
Stengel finden,
aufgeben und so, wie es das
Meyer'sche Lehrbuch
thut, das
ganze Gebiet staatlicher Thätigkeit umfassen. In
diesem Umfange dargestellt, wird das Verwaltungsrecht an den Hochschulen auch die in
früheren Jahrzehnten eifrig gepflegten, heute aus inneren Gründen, die aus der
Entwicklung der rechts- und staatswissenschaftlichen Literatur sich ergaben, fast
ganz aufgegebenen „Rechtsenzyclopädien“ vortheilhaft ersetzen. Denn keine andere
Disciplin ist so wie das Verwaltungsrecht geeignet, neben der gesammten staatlichen
Thätigkeit auch die einschlägigen Rechts- und Staatswissenschaften
übersichtlich zur Darstellung zu bringen. Letzteres ist sogar für das
Verwaltungsrecht eine unerlässliche Bedingung, wenn Form und Richtung der
staatlichen Thätigkeit auf ihren mannigfachen Gebieten eine genügende Erklärung
finden sollen. Denn neben staatliche Nothwendigkeiten und Zweckmässigkeiten sind es
doch immer auch die
Forderungen der Wissenschaften, welche
von der [S]taatsverwaltung berücksichtigt und in Erwägung gezogen werden. Die
Heeresverwaltung muss die Kriegswissenschaft, die Justizverwaltung die
Rechtswissenschaft, die Wirthschaftsverwaltung, die Nationalökonomie u. s. w. u. s.
w. berücksichtigen; die
Resultate dieser Wissenschaften
dienen neben den Interessen des Staates, der Staatsverwaltung vielfach zur
Richtschnur. Das Verwaltungsrecht ist also darauf angewiesen,
Wesen,
Umfang und die
allgemeinsten Principien all dieser Wissenschaften in den Kreis seiner
Erörterung mit einzubeziehen. Daraus ergibt sich aber von selbst die grosse
Bedeutung des Verwaltungsrechts als akademischer Lehre und die wichtige Stellung,
die es unter den rechts- und staatswissenschaftlichen Disciplinen einzunehmen
berufen ist. Um aber diese Stellung einzunehmen und behaupten zu können, ist
allerdings eine
wissenschaftliche Vertiefung und eine
grössere Durchbildung desselben erwünscht und muss die rege literarische Thätigkeit
auf diesem Gebiete in den letzten Jahren, wovon die obigen Werke Zeugniss ablegen,
mit Freuden begrüsst werden.